17 июля 2020 Верховная Рада приняла постановление, согласно которому в Украине остались 136 районов вместо 490. Как страна жила год с новыми районами, какие возникают проблемы, есть ли преимущества нового раздела в интервью Gazeta.ua говорит основатель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.
Решение было стратегически верным. Однако такие реформы во многих странах проходили очень тяжело. У нас также было нелегко, говорит Колиушко.
Новая власть продолжила логику реформы 2014-го года. Советские 490 районов были непригодными для организации государственного управления. Различные центральные органы исполнительной власти уже давно сами начали процесс укрупнения. Но это делали хаотично. И у нас возникали проблемы административные округа полицейские сделали по-своему, налоговая по-другому, прокуратура еще иначе. Это нельзя было наложить друг на друга.
Реформа была своевременная и нужная. Если взять 24 области, то в двух третьих все прошло более-менее нормально.
Какие проблемы чаще всего возникают?
В Тернопольской и Хмельницкой области сделали слишком большие районы и мало. По три района на каждую область. А должно было быть минимум четыре. В Хмельницкой даже пять. В Ивано-Франковской области сделали много. Верховинский район это аномалия. На 30 тыс. человек нельзя ни управление полиции организовать, ни прокуратуру. Для чего так делать никто не понимает.
Подобные, но менее острые проблемы есть на севере Луганской области и на Черниговщине. Там сделали очень много малых районов. Такая же проблема в Крыму. Но там эта система пока не работает.
Еще одна проблема не во всех районах оптимально определили их пределы.
Районы нужны для организации исполнительной власти. Она требует, чтобы районы были максимально соизмеримы, одинаковы. Есть природные различия, которые невозможно исправить. Например, миллионные Харьков, Одесса, Днепр, Львов район на базе такого города будет значительно больше других. Но иногда в этот город добавили еще и огромную территорию, как, например, во Львове в Львовский район входят территории на 50 километров от самого города. Это усложняет администрирование. В городах и отдаленных территориях разные интересы и проблемы.
Как прошел год для новых районов?
Сразу после принятия решения 17 июля прошлого года Кабмин в течение недели дал поручение центральным органам исполнительной власти подготовить систему реорганизации своих территориальных подразделений. Рассчитывали, что это сделают по крайней мере до конца 2020 года. В некоторых сферах не сделали до сих пор.
Недавно обнародовали план новых избирательных округов. Теперь они нужны не для того, чтобы избирать депутатов, поскольку избирательная ситсемы теперь пропорциональна, а исключительно для организации выборов. В одних областях построили округа на новых районах, в других скорее на старых. Очень нелогично предложили разделение. Очевидно, все отдали в области, а там кто как понял, так и сделал. Государственную единую политику здесь не можно проследить.
До сих пор не принят новый закон о местных государственных администрациях. Его должны были принять еще в прошлом году. Сегодня только подготовили ко второму чтению. Когда появится, трудно сказать. Хотя районные государственные администрации более или менее создали. Это также было не очень быстро и оперативно.
Не получается ли двоевластие – есть головы общин, которых выбрали избиратели и председатель РГА, которого назначил президент. На что это влияет?
Нельзя говорить о двоевластии. Это совершенно разные структуры. Председателя общин это местное самоуправление. Они имеют большие полномочия и финансовые ресурсы, чем раньше.
Районные администрации это вертикаль исполнительной власти. Они не являются конкурентами местному самоуправлению. Они осуществляют три функции представительство на определенной территории Кабмина, координацию территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти. Чтобы не было угрозы, что налоговая или полиция делает, что хочет. Вторая функция надзор за законностью актов органов местного самоуправления. Чтобы они не выходили за пределы полномочий, чтобы не нарушали права человека, чтобы не было на местах феодализации. Третья функция исполнительный орган соответствующего районного или областного совета. Последняя функция немного нелогичная, но так записано в Конституции, пока не внесли изменения.
Финансовая децентрализация дала общинам больше денег и возможностей вкладывать их в инфраструктуру – дороги, сады, площадки. Во что сейчас общины вкладывают деньги, изменились их приоритеты?
Это происходит по-разному. Община имеет право самостоятельно решать, во что вкладывать деньги, что для себя выбирать приоритетом. Кто-то решает, что это поменять окна в школе. Кто-то что это дорога и тротуары. Другие что надо поддержать местный бизнес, чтобы в перспективе иметь доходы. Ради этого и делали реформу, чтобы наши органы местного самоуправления были свободны, могли проявлять инициативу.
Но всегда происходит не только децентрализация хорошего, но и децентрализация зла. На местах появляется право принимать решения. Одни используют его, чтобы решить что-то хорошее, а другие наоборот.
В городах, утративших статус райцентров, жалуются, что им на баланс передают убыточные госучреждения с коммунальными долгами. Почему такие ситуации возникли?
Кабмин очень долго и не оптимальным образом проводил весь переходный период, когда появились новые районы. Министерство регионального развития отвечало за реорганизацию районных государственных администраций. А Министерство цифровой трансформации почему-то взяло ответственность за организацию административных услуг, за реорганизацию центров предоставления админуслуг. За имущество дома, другую недвижимость в регионах отвечало Министерство экономики. Поэтому и возникали проблемы.
Эти три министерства между собой полгода не могли договориться и согласовать, какая процедура реорганизации должно произойти. Тем не менее, хотя не так быстро, как хотелось, большинство проблем уже решили.
Общины стали более самостоятельными, независимыми от центра. Эксперты видели в этом опасность регионального сепаратизма. Или что на местную политику влиять так называемые князьки. Оправдались ли эти опасения?
Источником сепаратизма никогда не бывают общины. Как правило, это регионы, которые имеют какую-то историческую специфику, особенность. На этом строят сепаратистские тенденции. Именно поэтому, в основе нашей Концепции реформирования местного самоуправления положили децентрализацию до уровня общества. У нас растут полномочия и финансовые возможности общин, но не регионов. Даже сказал бы, наоборот и этот год подтверждает эту мысль реформа направлена на обеспечение безопасности от угрозы сепаратизма.
Феодализация это действительно серьезная проблема. Когда крупные бизнесмены ведут себя как князьки. По областям эта проблема проявляется по-разному. Наиболее остро на юге. В частности, Николаевская, Херсонская области. Здесь важную роль играет историческая специфика края и экономики. Крупные агропромышленные комплексы способствуют этим тенденциям. Кабмин это видит, об этом знают. Общественность фиксирует чрезмерные воздействия местных бизнес элит в ущерб гражданам.
Еще одна тенденция параллельно с децентрализацией должна расти способность граждан влиять на деятельность местного самоуправления. Здесь планировалось, что вместе с законом о местных госадминистрации в этом году примут в новой редакции закон о местном самоуправлении. В законопроекте большое внимание уделяли урегулированию возможностей граждан влиять на решения власти. Этот закон, к сожалению, застопорился, его отложили.
Что надо для успешного развития общин?
Для общин очень важно продолжить реформу бюджетно-налоговой системы. Сейчас об этом много спорят. Второе создать потенциал обучения кадров для местного самоуправления. Чтобы появились люди, которые приходят на должности городских голов со знанием, которые могут иметь знания о стратегии местного развития, что такое местное самоуправление. Таких людей не хватает. Поэтому местное развитие пробуксовывает. Третье демократизация. Местное самоуправление наиболее приближенное к гражданам, должно быть открыто для них. На местах должны уметь строить доверие. Тогда будет эффективность.
28 апреля Верховная Рада приняла закон о земельной децентрализации. Его называют ключевым для рынка земли. Состоится передача земельных участков за пределами населенных пунктов из государственной в собственность общин местных органов самоуправления.
Исключение участки государственного значения или находящихся в собственности заповедников. Процедура передачи земель в коммунальную собственность будет проще. Отменяются лишние разрешения и повторные проверки документов. Вводится их независимый контроль за общественную экспертизу. Документы по землеустройству станут публичные и общедоступные.